基于政策分析的中国城市生物多样性治理进展

中国风景园林学会
发布时间： 2021-10-28

全球正在经历“第六次生物大灭绝”，加强生物多样性保护已成为各国共识。《生物多样性公约》缔约方第十五次会议（COP15）提出了“人与自然和谐共生”的2050愿景，要实现这个愿景，城市是不可回避的一环。中国在城市生物多样性治理方面持续发力，但对政策体系尚缺乏系统总结。对中国相关政策文本进行分析，能在很大程度上反映城市生物多样性治理上的努力和部署。

一、数据与方法

在“北大法宝”数据库中检索有关城市生物多样性的政策文本，经逐一研读后，最终建立了包含52部中央政策文本和602部地方政策文本的数据集。中央政策文本数量较少，内容相对聚焦，因此人工数据编码后进行分析。地方政策文本采用机器学习和人工研读相结合的方法展开分析。

二、取得的成果

目前，我国的城市生物多样性治理已形成如下阶段性成果：

1、主流化趋势明显，无论是中央还是地方，进入21世纪以来均形成了基本持续的年度立法，该议题已持续受到各级政府部门关注（图1、图2）。

▲图1 中央政策文本的时间分布特征

▲图2 地方政策文本的时间分布特征

2、认识提升明显，随着时间演进，政策文本中指向工作载体、衡量指标和工作抓手的优势关键词都趋于多元、丰富，说明对该议题的认识日趋深刻、全面（图3）。

▲图3 不同分类模式下政策文本优势关键词词云图

3、工作框架基本形成，从中央至地方，形成了由城市建设管理部门作为主要事权单位、多个部门参与其中、有清晰的治理范围和相对有效管控工具的治理体系，其工具包有法规工具、工作工具和规划工具（图4）。

▲图4 中国城市生物多样性治理工作框架示意图

三、尚存的不足

1、层次较低，中央及地方的政策文本均以工作文件、规范性文件为主，高层级的法规较少，法律约束力先天不足。

2、区域不均衡，政策文本建设与地区的经济水平关联紧密，东部地区在文本数量和内容丰富度上均领跑全国，东北区域较薄弱。

3、缺乏多部门联动，当前的中央政策文本多为城市建设主管部门单一发布，林业、环境保护等部门虽有一定参与度，但并非以城市生物多样性治理为出发点。

4、性质失衡，以引导性、强制性政策为主，鼓励性政策文本非常欠缺，缺少吸引利益相关者、企业、NGO、个人等社会力量共同参与的动力。

5、针对性、创新性较弱，下级部门的政策文本多为对上级部门文件的机械延续，缺少针对本地区实际情况的针对性考量。

6、内容较空洞、要求欠科学，相关内容多数仅明确需要保护，但并未明确具体治理路径；且有限的治理措施条款多指向单一的植物多样性。

四、可能的路径

1、加速城市生物多样性主流化，完善工作框架。分别面向管理体制、法规工具、工作工具和规划工具探索优化工作框架的实质性路径，如面向管理体制，探索建立相关部门协同治理的联动机制和治理绩效的监督、评价、考核机制。

2、加强城市生物多样性科学研究，推动政策升级。探索将科学研究成果转化为政策文本支撑的可能路径，如避免将城市生物多样性简单等效于植物多样性，避免将治理要求口号化、空洞化等。

3、依托国家重大战略和重大工程，促进实践加速。如主动响应 “以国家公园为主体的自然保护地体系” “生态修复、城市修补”等与生物多样性保护和城市发展均密切相关的国家重大战略和重大工程的需求，探索将城市规划区内的生物多样性治理纳入国土生物多样性治理体系的有效实践路径。

五、结语与展望

全球已进入生态文明新时代，COP15开启了全球生物多样性治理新进程。中国也将以生态文明为矢志不渝的奋斗目标，为全球的生物多样性治理贡献更多中国智慧。中国正经历着全人类历史上最大规模的城市化进程，可以说，中国的城市生物多样性保护在一定程度上关乎着全球生物多样性治理的成效。本文是对中国城市生物多样性政策文本的初步系统分析，期望通过对经验和教训的总结，为未来的治理施策提供借鉴参考，也希望本文能起到抛砖引玉的作用，吸引更多的学者参与相关研究，推动共建城市与自然和谐共生、“人与自然命运共同体”的美丽世界。

作者简介

钟乐华中农业大学园艺林学学院副教授，中国风景园林学会科学传播专家，研究方向为绿色基础设施与城市生物多样性、国家公园与自然保护地、健康人居环境研究。

杨锐* 中国风景园林学会副理事长，清华大学建筑学院景观学系教授，清华大学国家公园研究院院长、清华大学景观学系主任，研究方向为国家公园与自然保护地、世界遗产、风景园林理论与教育。