王香春、蔡文婷、陈艳：公共健康导向的城市公园体系构建思考

公共健康导向的城市公园体系构建思考 

    The Recommendations for Building the Urban Park System Regarding to Public Health

    1  中国风景园林学会2019年立项团体标准《公园城市评价标准》；中国城市建设研究院有限公司院级科研课题《公园城市实践探索研究》（YY86Y20433）。

    摘要：通过对公共健康和城市公园体系的再认识，阐述了城市公园体系对公共健康的促进作用，借鉴国内外公园体系等绿色空间建设促进城市公共健康的技术经验和成果，为尽快构建公共健康导向的城市公园体系，提出了应注重公园体系规划的系统性、布局的均衡性、生态安全性、服务的人民性以及管理的精细化等相关建议，以更好地保护自然生态的平衡，改善城市人居环境，促进公众健康行为和安全，增强应对突发事件和灾害的能力。

    关键词：风景园林；公共健康；公园体系

    2020年春节，传染性极强的新型冠状病毒肺炎，从武汉市迅速传播到湖北全省乃至全中国，来势凶猛，不仅对人民生命安全构成了重大威胁，也严重影响了中国经济社会的发展。面对疫情防控，医疗卫生、城市规划、城市建设、社会治理等不同行业都在积极思考如何理性应对，第一时间投身到这场战疫中。很多国内外的发展历程揭示了疾病尤其是传染病的传播与城市公共环境有着密不可分的关系，国内外优秀的实践经验也反映了倡导和践行生态优先，人与城市、自然三者和谐健康的发展理念。

    风景园林作为营造美好人居环境的重要学科之一，如何顺应趋势，更好地发挥应有作用，践行习总书记公园城市建设理念，以公共健康为导向科学地构建城市公园体系，营造宜居环境，有效防控和应对急性传染病疫情及慢性病等，为人民群众的公共健康发挥作用，亟待风景园林的规划、设计、管理者去思考、去解决。

    1. 对“公共健康”与“城市公园体系”的再认识

    1.1  “公共健康”主要范畴

    根据世界卫生组织(WHO)《组织法》(1948年生效，分别于1977年、1984年、1994年、2005年修订生效)的规定，“健康不仅为疾病或羸弱之消除，而系体格、精神与社会之完全健康状态[1]”。而且，《组织法》序言中所列的原则中强调：“享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一。不因种族，宗教，政治信仰，经济或社会情境各异，而分轩轾。促进人民卫生为政府之职责，完成此职责，唯有实行适当之卫生与社会措施。[1]”因此，维护公共健康是政府应尽的职责，健康是人的基本生存权利。

    按照世界卫生组织关于健康的定义，公共健康主要包括生理健康、心理健康和社会健康。按照威胁健康的持续时间，疾病可以分为急性传染病和慢性疾病。急性传染病如非典、新型冠状病毒肺炎等，传播速度快，危害大；慢性疾病主要包括心脏病、肺病、癌症、糖尿病和肥胖症等慢性非传染疾病，这些疾病往往由城市快速发展、人们的生活方式和精神状态急剧改变而催生。

    1.2  城市公园体系

    不同国家由于具有不同地理位置、经济发展形势以及地域文化等特征，对于城市公园体系有不同的分类方式。

    美国是较早提出建设城市公园体系的国家，其分类主要包括：①儿童公园；②近邻娱乐公园；③运动公园(包括田径场、运动场、高尔夫球场、海滨游泳场、营地等)；④教育公园；⑤广场公园；⑥市区小公园；⑦风景遥望公园；⑧水滨公园；⑨综合公园；⑩林荫大道与公园道路；?保留地[2]。

    日本的公园体系建设在国际上认可程度较高，不仅从城市公园的配置结构、规模、设施以及建筑密度等方面设置了相应的技术标准，还从法定层面保障了公园体系的建设和管理[3]。日本的城市公园分类体系主要从自然公园和城市公园两个层级切入，其中自然公园包括①国立公园；②国定公园；③都、道、府、县设立的自然公园；城市公园包括①居住区基干公园(儿童公园、近邻公园、地区公园)；②城市基干公园(综合公园、运动公园)；③广域公园；④特殊公园(风景公园、植物园、动物园、历史名园)[4]。

    英国伦敦目前致力于建设“国家公园城市”，并通过规划手段实现这一目标。城市公园根据规模、类型、功能和服务半径等分层分级，并进行量化规划[3]。公园分类体系主要包括①区域性公园；②市级公园；③区级公园；④小区级公园；⑤小型公园；⑥带状绿地[5]。

    对我国而言，根据国家标准《城市绿地规划标准》(GB/T 51346—2019)对公园体系的定义，公园体系是由城市各级各类公园合理配置的，满足市民多层级、多类型休闲游览需求的游憩系统[6]。

    尽管对于城市公园体系全球尚未形成统一的分类标准，但从城市公园体系发展演变来看，构建布局合理、功能完善、层级明晰的公园体系不仅可以改善城市生活环境、卫生条件，减缓城市扩张以及人口剧增带来的压力[3]，而且还极大地丰富了人们的日常生活，有益于推行绿色生活方式，故而受到普遍赞赏与支持。笔者认为，城市公园作为供民众公平享受的绿色福利，是公众游览、休憩、娱乐、健身、交友、学习以及举办相关文化教育活动的公共场所，是城市绿色空间的主要组成和重要的城市绿色基础设施，承载着改善生态、美化环境、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、保护资源、科普教育、防灾避险等重要功能。公园体系建设要统筹兼顾保障城市生态安全和城市运行安全(防灾避险、城市公用卫生隔离等)、保护历史人文和自然资源、满足市民群众多样化需求三大宗旨目标。公园体系按照类型，主要包括综合公园、专类公园(儿童公园、植物园、体育健身公园、游乐公园、动物园)、绿道(绿环、绿带、绿廊)等。

    1.3  城市公园体系促进公共健康的主要效用

    1)公园体系的特性

    (1)绿色性。公园是城市绿色基础设施的核心和主体，与道路、桥梁、建筑等其他基础设施最大也是最本质的区别在于其主要物质材料——植物是有生命的。在人类活动的城镇空间内，只有公园等园林绿地是绿色的、柔性的，正向作用于生态。原国务院总理温家宝明确指出：园林绿化是城市唯一有生命力的基础设施。习总书记也一再要求各地多种树、种好树，并在成都天府新区视察时明确指出规划要突出公园城市特点，要把生态价值考虑进去。

    (2)公共性。公园体系作为绿色公共服务产品，面向所有人开放、供所有人公平享受。各级政府都应通过机构设置、法规政策标准制定以及城市管理等突出强化其公益性，确保公园姓“公”。

    (3)人民性。公园体系与人民群众日常生活息息相关，是老百姓休闲、健身、娱乐、交友等日常活动不可缺少的第三空间，直接影响着群众的身心健康。公园体系规划建设管理都应贯彻以人民为中心的发展思想，以满足入园游人的多样化需求为出发点和落脚点。

    (4)整体性。顾名思义，公园体系是将不同类型、不同层次、不同功能、不同区域范围的单个公园通过绿道、绿廊等联结形成完整系统，从而实现系统功能提升、为民服务便捷高效和促进城市安全的统筹兼顾，实现人与自然和谐共存。

    2)公园体系对公共健康的促进作用

    公园体系的良好构建作为保障和提升公共健康水平的措施之一，可发挥促进“公共健康”的多样化功能，主要体现在以下方面。

    (1)促进公众生理健康。以绿地为主体的公园体系，利用树木花卉等多样化园林植物特有的吸尘制氧、产生负离子、净化污染物、降低噪声污染、缓解城市热岛等生物生态功能，为市民提供丰富多彩的生态产品，在改善城市环境卫生状况的同时，切实改善城市人居环境，有利于抑制病源繁衍、传播，有利于预防和减少疾病；不同类型的儿童公园、体育健身公园等专类公园以及绿道绿廊等，可满足不同年龄层次居民的运动、健身、游憩等需求，为人民群众加强锻炼提供多样化的运动空间，且公园体系布局的均衡性、良好的绿色空间可达性能有效增加市民群众入园频率和游园时间，对提升游人身体机能和免疫力、控制慢性疾病等具有积极影响。

    (2)促进公众心理健康。人类从自然中进化而来，亲近自然是人的天性。公园是基于植物造景的“近自然”绿色空间，李树华[7]等国内外专家研究结果显示逛公园和园艺疗法均具有缓解压力和疲劳、改善情绪、促进心理健康的功效。此外，公园作为文化艺术与自然生态的融合，既可以给人以视觉、听觉、嗅觉、触觉等感官享受，又有益于情操陶冶、文化艺术品位提升以及生物生态等科学知识的增长，从而提升老百姓的幸福感和获得感。

    (3)促进提升社会健康。综合公园、社区公园等不同层次的公园，作为供市民群众平等共享的绿色开发空间，提供了社会交往、公共文化传播、公益活动组织等场所，有利于提升社会凝聚力、改善邻里关系、减少犯罪、保障社会安全等。公园绿地作为城市防灾避险体系的重要组成部分，在地震、传染病等灾害疫情发生时可发挥应急避难、防护隔离等安全防护作用。此外，不同公园对动植物多样性的合理利用、保护研究、科普宣传等都有一定的作用，切实保障了城市生态安全。

    2.国内外城市公园体系建设与公共健康的经验借鉴

    构建城市公园体系的思想理念起源于欧美国家，是因为其城市化过程导致的城市拥挤、环境恶化等大量负面影响，引起了不少前沿的风景园林师和社会改良人士的广泛思考。由美国纽约中央公园建设引发的城市公园运动，到如何统筹和利用各类城市公园，从更加系统的角度完善城市公园建设，体现了从城市公园“独立个体”到城市公园“体系”的发展。不少城市从规划层面推动城市与公园的共同发展，不仅城市公园体系得到了良好发展，而且很好地解决了环境恶化、公共卫生恶劣、交通拥挤等城市病。表1列举了部分国家地区通过发展城市公园体系从而改善公共健康的经验，对我国建立以公共健康为导向的城市公园体系具有重要参考价值。

    表 1 国内外推动城市公园体系发展相关理论和行动

    3.推动公共健康的城市公园体系构建建议

    习总书记早在2018年就提出“一个城市的预期就是整个城市是一个大公园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样”，其核心要义就是城市规划建设管理要以人为本，确保老百姓的安全和舒适。新冠肺炎的暴发再次给我们风景园林人以警醒：以公园体系为主体的城市绿色空间规划建设应以公共安全和公共健康为导向，对此发达国家的实践经验以及国内部分城市先行先试所取得的成果都有很好的借鉴作用。为全面推动健康安全的城乡人居环境建设，营造美丽宜居公园城市，满足老百姓对美好生活和优美生态环境日益增长的需求，现就构建公共健康导向的城市公园体系建议如下。

    3.1  顶层设计，注重公园体系规划的系统性

    新加坡、哥本哈根等国家或城市生态可持续发展的典范，均得益于其前瞻性的规划，推动了城市与公园的和谐共生发展。我国风景园林行业应把握新形势新机遇，应对新挑战，与时俱进地推动公园体系等绿色公共空间的系统规划与建设，注重系统性、协同性和可持续性，发挥规划的引领作用，坚持规划实施的可持续性，以有效削弱瘟疫滋生的土壤，降低疾病的发病率和死亡率。

    1)系统性

    公园体系与公园个体最大的区别在于其系统性和体系化，应按照生态学原理将城市公园体系与国家公园、郊野公园体系整体地、系统地加以考虑，从而构建城市内外有效联结、相得益彰的宏观体系，实现系统功能大于个体功能之和。城市公园体系与国家公园、郊野公园体系各自定位清晰，相辅相成，发挥各自优势，服务不同人群[12]。国家公园体系和郊野公园体系更多关注自然资源保护和科学利用，服务节假日闲暇、距离较远的人群，城市公园体系则更加紧密贴近平常百姓生活，更着重就近满足老百姓日常生活需要。

    2)协同性

    城市公园体系规划在编制时应注重协同性。一是与建筑、道路、交通等其他基础设施规划，尤其是与城市防灾体系规划的协同，将公园体系的防灾避险功能发挥最大化；二是与附属绿地、防护绿地、生态绿地等其他绿地协同，充分发挥不同类型绿地的应有功能，改善城市人居生态环境，增强城市应对突发事件和灾害的能力。

    3)可持续性

    公园体系规划一方面应充分考虑平灾结合，兼顾短期需要与长远发展，在不同时期发挥不同的功能；另一方面，公园体系作为公共福祉，既要强有力地保护既有城市公园体系建设成果，又要一以贯之推进公园体系规划的实施，建管并重才能实现预期目标，有效促进城市公共安全。

    3.2  科学统筹，注重公园体系布局的均衡性

    公园体系空间布局的合理性、层级结构的完整性等均直接影响了其对公共健康的促进程度。因此，应遵循分级配置、均衡布局、丰富类型、突出特色、网络串联的原则，科学构建城市公园体系。

    1)层次性

    国外典范城市的公园体系大多按照空间布局、面积大小、功能等分层设置，形成“城市级—地区级—居住区级—邻里级”的整体，各层级内部具有完整性，层级之间有机过渡[3]。我们国家地大物博，不同地区不同规模不同特点的城市现状和发展需求各异，应根据城市规模、发展规划、地域特征等，合理配置公园体系，按照服务半径标准对城市公园绿地进行定性、定位、定量及分类分级布置，合理配置儿童、植物、体育健身、游乐、动物科普等多类型专类公园，突出公园绿地的文化景观特色和综合品质。尤其对于老城区等人口密度高、绿色共享空间少的小区，应结合城市更新、旧城改造等有效增加社区公园、小游园等，切实增加居民公平共享的绿色空间，改善人居环境、提升公共安全。

    2)联通性

    城市公园系统是一个有机整体，不同层次的公园不应该孤立地存在，而应通过绿环、绿带、绿廊和绿道等各类“线性空间”有效联通，从而组成一个完整的空间网络，既能有效提高公园体系的为民服务效率，又可为动物迁徙提供生态廊道，从而更有效地提升城市生态系统功能、保障城市生态安全。

    3.3  尊重自然，注重公园体系生态安全性

    党的十九大报告指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多的优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。城市公园体系作为重要的优质生态产品，更应尊重自然、顺应自然、保护自然，强调其生态安全性。

    1)保障人民安全

    公园体系除了最基本的改善小气候、减少城市污染等生态功能外，不同类型公园的规划设计主体功能各不相同，如防灾避险公园是在灾害发生时作为中长期防灾避险场所的专类公园，但平常时期就是供市民群众休闲游憩健身等的活动场所。因此，要构筑完善的城市公园体系，并合理完善其综合功能，使其既是提供休闲游憩、娱乐健身等绿色共享空间的体系，又是保障公共安全、公众健康的隔离空间体系、救援空间体系和疏散空间体系。

    2)维护生物多样性

    公园体系不仅为人类提供了休闲游憩的绿色空间，更是构建人与自然和谐共存必不可少的生态空间。尤其大型城市公园通常具有较大面积和多样化地形，都要规划设计出多样的生境，既为游人营造或开阔敞亮或曲径通幽、或密或疏、有高有低的游赏空间，还要结合地形起伏、水系布局、堆山叠石等为鸟类、小动物、微生物等打造栖息繁衍的天堂，形成近自然生态系统。同时，与各类公园相连的绿道、水系等共同构建的“基质+廊道+斑块”生态体系，对于生境多样性、物种多样性、遗传多样性的保护与丰富有着重要作用。

    3.4  公众参与，注重公园体系服务的人民性

    1)需求导向的功能多元化

    随着人们生活水平的提高，市民群众对公园的数量、内涵、品质、功能、开放时间与服务质量等方面的需求不断提高[17]，2018年住房和城乡建设部组织开展的《城市公园调查问卷》结果显示，人们普遍希望新建数量更多、类型更丰富、离家更近的公园。大部分受访者希望新建综合公园，其次是社区公园、街头小游园等。同时，人们对公园服务也提出了更多个性化的需求，如老年人更关注可达性、希望有更多的晨练空间以及方便的饮水置物设施，年轻人则希望有安静学习与社会交往空间，亲子家庭不仅期待公园增加更丰富的游乐设施，还希望公园引入户外课堂等学习和体验活动。因此，充分了解社会大众现代生活的多元化需求是公园更好地实现服务功能的基本前提。

    2)服务全覆盖性

    实施以民为本的公园规划、设计、建设、管理服务全过程，实现为民服务的全覆盖性，鼓励社会团体、组织机构、个人等参与到城市公园管理中，促进“政府—社会—百姓”共建共管共享，实现人人都有绿色空间、人人都可共享绿色空间，充分发挥城市公园作为老百姓进行休闲、健身、娱乐、交友等日常活动不可缺少的第三空间的应有功能，促进健康行为和安全。

    3.5  平灾结合，注重公园体系管理的精细化

    公园体系管理要注意平灾结合，灵活妥善地处理“开放”和“封闭”、“预防”与“传播”之间的关系，实现科学、安全的运行管理。安全时期，积极探索创新管理模式，力求提供精准、高效、多维的服务，尽可能满足入园游客的多元需求。非常时期，利用“物联网+互联网”等现代化管理技术与手段，准确掌控在园人数、游人空间分布等，及时高效引导疏散、传播安全防护信息、救治安排等，保障人民群众安全与健康。如中国风景园林学会第一时间发布的《城市公园绿地应对新冠肺炎疫情运行管理指南》，对各级公园绿地管理主体在疫情期间加强绿地养护、设施管理，保障环境卫生和人员安全等方面起到了很好的指导作用。

    4 结语

    瘟疫带来危机，但危机也蕴含机遇。细数世界历史上诸如纽约中央公园等成功案例，都是在瘟疫等重大灾难或城市安全胁迫下，为有效改善城市居民健康状况、促进城市健康可持续发展而产生的。随着城镇化进程的不断推进，人民的生活水平、生活方式、社会行为和公共健康都发生了重大变化，由此带来的生态退化、环境污染、交通拥堵、人居绿色共享空间总量不足和分布不均、工作节奏快压力大、体能运动少等城市问题日渐凸显，并因此暗藏公共卫生与安全风险。枪响没有赢家！对于新冠肺炎、天津港特大爆炸等重大社会事件，我们每个人都是身在其中的受害者，我们每个人都要积极反思、深刻检讨，认真琢磨应对措施。习总书记一再强调，人因自然而生，人与自然是一种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身。只有尊重自然规律，才能有效防止在开发利用自然上走弯路[18]。中国古代园林讲求“天人合一”，我们现代风景园林人更应发于心、践于行，基于对大自然的敬畏与顺应，本着生态优先、保护优先的原则，以“城市公园为人民”为出发点和落脚点，致力于科学构建公共健康导向的城市公园体系，更好地保护自然生态的平衡，改善城市生活环境，促进不同群体的健康行为和安全，增强应对突发事件和灾害的能力，推动与高质量发展、高品质生活相适应的园林事业新发展。

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