改革开放以来我国城市园林绿化行业治理体系演进的回顾、思考与展望

摘要

治理体系和治理能力现代化是城市园林绿化行业在新时代必须面对的时代命题。改革开放四十年来，行业基本形成了“政府主导、央地互馈、部门协同、企业主体、社团辅助、专家支持、公众参与”的多元主体治理格局；基本形成了以国家政策和行业政策为引领，法律法规体系、规划设计体系和督察监察制度为保障，园林城市创建活动为特色抓手，专业教育体系、专家咨询制度、科研创新体系和技术标准体系为支撑，国际行业交流交往活动为拓展的多元治理工具体系；并在治理意识、治理思路、顶层谋划、治理主体、治理工具等方面取得了一系列经验；市场经济发展和社会主要矛盾变迁、国家治理体系发展演进、城市化进程、社会结构及其文化特征变迁是推动和影响行业治理体系演进的重要驱动力量。当前行业治理存在治理思维尚未全面建立、目标和思路尚不清晰、体系架构尚不完善、行业主管部门作为关键治理主体日渐式微、治理工具和手段不多等问题，本文据此从治理意识、战略视角、主体架构、顶层谋划、工具体系等五个方面提出建议。

改革开放以来我国城市园林绿化行业治理体系演进的回顾、思考与展望

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。行业治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成，推进行业治理体系和治理能力现代化是城市园林绿化行业（以下简称“本行业”）在新时代谋划行业长远发展必须面对和回答的首要问题。

本文运用“治理”理论的相关分析框架，从宏观层面回顾改革开放以来本行业治理体系发展演进历程，系统认知行业治理现状、演进动力和经验，以期为行业治理体系和治理能力现代化建设提供理论和实践层面的相关建议。

关于治理理论和行业治理的相关研究非常丰富，但是涉及本行业治理的研究较少，既有个别研究多是对某一治理工具、治理层次、治理主体或某一地域的治理方式进行阐述分析，且多不使用“治理”一词，未见类似本文围绕行业治理体系构建和治理能力现代化的宏观层面系统研究和阐述。

一、“行业治理”相关概念阐释

近年来，“治理”“治理体系”“治理能力”等概念被普遍接受和广泛应用，虽然各方学者对“治理”一词未形成统一定义，但是“治理”相对于传统的“统治”或是“管理”，其内涵明显体现出了主体的多元化、目标的多视角、结构的多维度和工具的多样性等特征。

“行业治理”相对于“行业管理”，笔者认为可以理解为各级政府，特别是行业主管部门，通过制定行业规则、统筹各方力量、调动各类资源、运用多种手段完善行业管理权力配置和运行制约机制，并提供公共性的服务和支持，以激发市场活力、规范市场秩序、引导社会共同参与，进而推动行业科学健康稳定可持续发展，使政府、市场和社会实现共赢的机制。“行业治理体系”则可以理解为：为实现行业“治理”目标的体制机制、法律法规等制度的系统安排。“行业治理能力”可以理解为：政府主导下，完善制度体系、优化治理架构、调动各方治理主体积极性、完善并综合运用各种治理工具提升行业治理水平的能力。

二、行业治理体系演进背景和概况

在改革开放前和初期的计划经济体制下，除部分大院、厂矿等单位自行组织开展辖区内的园林绿化工作外，地方政府及其下属行业管理部门和事业单位承担城市园林绿化规建管养的全过程，几乎是城市园林绿化事业的唯一主体，“行业治理”无从谈起。

改革开放后，国家治理理念发生了巨大变化，由计划经济向社会主义市场经济转型，重新调整和界定了政府、市场和社会之间的相互关系，呈现出从一元到多元、从集权到分权、从人治到法治、从封闭到开放、从管制到服务的特征。计划经济时代下的全能政府理念逐步转变，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务成为政府的主要职能，市场和社会主体更多参与国家治理。同时，我国城市化进程随即开启，本行业市场规模不断扩大，获得了巨大发展。

在上述背景下，一方面，行业治理主体逐渐多元。政府作为城市建设管理单一主体的模式发生了巨大变化，行业主管部门角色从“建设方”转向“管理方”，并逐步向统筹行业发展的“治理方”转变，特别值得关注的是，近年来公园城市理念的兴起，以成都为代表的部分城市的园林绿化行业主管部门更是成为建设城市美好环境的动议发起方、决策组织方、统筹实施方、监督管理方和运营参与方；企业作为重要的治理主体类型之一，数量日益增多、类型日益细分；其他相关部门、人大和政协、相关社会团体、市民群众、行业专家学者等更加多元化的治理主体逐步开始参与行业治理。另一方面，治理工具逐渐丰富。从单一的财政投资，向包含法律法规、土地供应、规划管理、税收调节、标准规范、科普宣传、督察监察、专家咨询、政务公开等多元化的治理工具体系转变，发挥着激发市场活力、规范市场秩序、引导社会共同参与的作用。总体来说，改革开放以来，本行业“政府主导、市场主体、社会各方参与”的多元主体治理格局基本形成，行业治理从无到有，治理工具日益多样，治理体系不断完善，治理能力不断提升。

三、行业治理主体的多元化及其参与机制

（1） 政府主体

国家、省、市、县各级政府一般在建设主管部门下设园林绿化行业主管部门和相关事业单位，就职能定位、治理能力、发挥作用等综合而言，各级政府及其行业主管部门毫无疑问在行业治理中发挥主导作用。

中央和省级政府及其行业主管部门以政策制订和实施监督为主要职能，通过推动行业立法、制定部门规章、出台行业发展规划和相关政策、组织制定国家和行业标准、建立行业准入制度和实施资质管理、实施督察监管、组织园林城市创建活动、组织教育培训和重大科研攻关、通报表彰或警示的典型案例、开展行业信息统计和发布、组织行业展会等推动行业治理。

地方城市政府及其行业主管部门主要通过推动地方性立法、制定地方政府规章、制定空间规划和行业专项规划、制定年度建设计划、制定有关地方法规和地方标准、投放财政资金、组织公共项目建设、开展建设项目相关专业审查、支持科研工作、建立专家咨询和公众参与制度等多种方式推动地方行业治理。

各级政府的自然资源、生态环境、城市管理、财政金融、文化旅游等相关部门，通过影响区域和城市绿色空间布局、建设资金筹集和拨付、市容市貌管理和环保督察、重大项目建设决策等方面客观上参与了本行业治理。各级政府教育行业（部分为本行业）主管部门扶持和管理高等院校和职业学院的园林绿化相关高等教育和职业教育，客观上促进了行业发展。

一个值得关注的现象是，改革开放以来地方政府和中央政府间一定程度上已经形成了一定的“央地互馈”机制，上级部门在向下级部门下发政策、部署工作、实施监管的同时，也在政策标准制定、工作部署中不断汲取地方经验并凝练推广，如住建部在绿线管理、绿地系统规划、公园设计等方面的政策和标准制订均是源于地方实践探索。

另外，各级人大和政协，通过提出相关议案推动法律法规规章和政策制定、规划和标准制定、重大项目建设决策影响行业发展。

（2）  市场主体

改革开放以来，伴随市场经济体制转型、城乡建设规模不断扩大、房地产行业快速发展、政府购买服务的方式普遍施行，规划设计、施工管养、工程监理、苗木和材料供应等园林绿化行业各类企业不断涌现，并获得巨大发展，加之政府和事业单位机构改革逐步开展，大量体制内单位转入市场，各类市场主体数量不断增加，规模不断扩大，技术力量不断增强，逐步成为行业产值创造、吸纳就业、科研创新和专业人才培养的主体。目前，风景园林规划设计甲级资质单位有近300家，截止2018年资质园林绿化企业资质取消前，全国具有园林绿化一级资质的企业已有1300多家。

（3） 社会主体

1.专家和各级行业专家委员会

近十几年，专业教育和建设实践快速发展，行业专家队伍快速壮大，在政策制定、项目论证、方案审查、竣工验收、奖励评选等方面引入专家审议把关制度已经成为行业公认的必要管理流程。2003年原建设部成立风景园林专家委员会，专家组53人，其中委员12人，主任委员是陈俊愉院士。2020年1月，住建部成立部科技委园林绿化专业委员会，有委员35人。进入21世纪以来，各省住建厅和很多城市都组建了本地区行业专家咨询机构，作为政府领导下官方机构，参与本行业部门和地方法规及标准制定、规划和政策制订、重大项目决策和方案审查、教育培训和科研攻关、园林城市评选等工作。专家和专家委员会客观上作为行业治理的重要力量，有力保障了行业的健康发展。

2. 社会和学术团体

1966年我国开始建立城市园林绿化学术组织。1989年11月，中国风景园林学会作为国家一级学会在杭州正式成立，作为风景园林行业的全国性、学术性、行业性、非营利性的社会组织，经过三十年发展已拥有分支机构16个。另外，中国公园协会、花卉协会、动物园协会、植物园联盟，以及中国勘察设计协会、建筑学会、中国城市规划学会的下属相关分支机构等全国性的行业社会和学术团体也相继成立。当前，各省（区、市）和不少城市都成立了行业学（协）会，据不完全统计，全国目前在民政部门正式登记注册的，名称中有“园林”或“绿化”字段的社团就有600多家，成为参与行业治理的重要力量。以中国风景园林学会为例，其主要业务包括组织学术和信息交流会议、科普宣传和展览展会、标准规范编制、竞赛和评优奖励、专业教育培训、专家咨询服务等,在促进行业交流、推动国际交往、扩大行业影响等方面发挥着举足轻重的作用。

3.市民群众

改革开放以来，随着我国市场经济体制的建立和民主政治的发展，广泛的公众参与成为国家治理的新趋势。就本行业而言，近年来市民群众通过参与政务公开、咨询调查、舆论议题、捐建认养、志愿活动，逐渐从园林绿化成果单纯的使用者，自发或有组织的参与到行业治理的决策、建设、运管中。如成都、南昌、宁波、武汉、厦门等城市实施的市民园长制度，常州市红梅公园建立的市民公园管理委员会制度，深圳市福田区成立的公园之友城市管理服务中心（民办），以及同济大学在上海开展的社区花园共建共享实践，都是市民群众参与行业治理的典型案例。

（四）小结

综上所述，改革开放四十年来，本行业从政府单一主体逐渐演变，基本形成了当前“政府主导、央地互馈、部门协同、企业主体、社团辅助、专家支持、公众参与”的“政府、市场、社会”三方兼具的多元主体治理格局。

四、行业治理工具体系的多样化及其作用方式

治理工具是实现治理能力的重要方面，不同行业和治理层级，适用的治理工具并不相同，其中政府主导下的各类治理工具，包括但不限于以下方面。

（一）政策文件体系

文件治国在我国的政治生活中客观存在，作为重要的治理工具，从中央到市县乡镇可以发布不同等级效力的政策文件，本行业亦不例外。

2002年国务院印发《关于加强城市绿化建设的通知》（国发〔2001〕20号），主要针对当时快速城镇化发展背景下行业出现的种种乱象，阐明了城市绿化的重要意义、指导思想和主要任务，以及规划编制实施、资金和用地保障、科研设计、法制建设和组织领导等方面的要求。此外，中共中央、国务院在生态环境保护、生态文明建设、城市工作、碳达峰碳中和、城乡建设绿色发展、城乡历史文化保护传承、海绵城市建设、国土绿化、老旧小区改造等相关领域的政策文件中也多次对城市园林绿化做出相关要求。

改革开放以来，国家建设主管部门针对园林绿化事业发展出台了大量政策性文件，既有指导全行业发展的综合性文件，如《关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》，也有就公园管理、古树名木保护、工程建设管理等行业某一专业领域或专门事项出台的针对性文件。

省级建设主管部门一般会根据上述文件转发或出台针对性的实施意见或方案，用以指导地方城市政府具体落实。部分发达省市结合自身实际出台的政策文件中的先进理念和做法也常为国家部委吸收推广。

各级各类政策文件明确了行业发展导向，引导行业发展积极参与中央和地方国民经济社会发展全局和重点工作，引领了行业科学有序发展。

（二）法律法规体系

改革开放以来，我国立法事业获得了巨大发展。伴随“依法治国”的发展进程，“依法治绿”取得长足进展。

一是行业单独立法实现了零的突破。原建设部于1982年12月颁布了《城市园林绿化管理暂行条例》，1992年6月国务院颁布的《城市绿化条例》是我国唯一一部城市园林绿化领域的专门性行政法规。

二是大量上位法律和建设主管部门主导一系列行政法规的出台客观上规范和保障了行业发展。如《物权法》《行政许可法》《城乡规划法》《建筑法》《招标投标法》等法律涉及的物业管理、行政许可、规划编制、建筑工程招投标等内容规范和保障了行业发展。《历史文化名城名镇名村保护条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等行政法规也涉及了本行业的诸多内容。

三是大量的部门规章、地方性法规和地方政府规章成为行业主管部门和地方政府推动城市园林绿化行业健康发展直接而有效的治理工具。部门规章如《城市古树名木保护管理办法》《城市绿线管理办法》《国家重点公园管理办法（试行）》《城市湿地公园管理办法》《园林绿化工程建设管理规定》《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》等；地方性法规如各地的城市绿化条例及其实施细则等。

法律法规体系作为行业治理的关键性工具类型，其建立完善从管理机构、责任主体、用地和财政投入、绿化资源和成果保护、规划建设程序及实施管理等方面实现了制度层面对行业发展的有效保障。

（三）技术标准体系

1992年发布的《公园设计规范》 开创了行业标准化工作先河，至今已经初步建立了涵盖国标、行标、地标、团标四大类型的行业标准体系。

据统计，截至目前行业已经发布并正在实施的国标和行标共计35项。包括《城市绿地规划标准》等7项工程建设国标、《风景园林基本术语标准》等20项工程建设行标、《公园服务基本要求》1项国家产品标准和《城市园林苗圃育苗技术规程》等7项行业产品标准。另外，《城市绿地防灾避险设计导则》等一系列导则、指南类标准和大量的地方性行业标准不断出台。2019年10月，中国风景园林学会发布《园林绿化工程施工招标投标管理标准》等3项首批学会团标，自此团标成为行业标准化工作的主战场，标志着行业标准化工作进入了新的历史时期。另外，城乡规划、建筑、环卫等相关行业中也有大量涉及本行业内容的标准，如《城乡用地分类与规划建设用地标准》保障了城乡规划中绿地指标的底线要求等。

行业标准化体系的建立和完善明确了行业发展的技术底线要求、规范了行业技术管理、推动了技术普及，促进了行业规范、健康、有序发展。

（四）政策性规划体系

政策性规划主要包括与国民经济和社会发展五年规划同期的行业发展规划和纳入城乡（或国土空间）规划体系的空间规划两种类型。

住建部通常将城市园林绿化五年发展规划的有关指标和规划内容纳入住房和城乡建设事业、市政基础设施、人居环境建设等相关规划，并从“十一五”时期开始组织园林绿化五年发展研究。2000年以来，越来越多的省份和地级城市，甚至县（市、区）开始编制独立的行业五年发展规划。五年规划通过明确发展目标指标、指导思想、重点任务和配套政策等内容，凝聚政府和社会各方共识，引导重大项目立项投资，是引领行业发展的重要治理工具。

改革开放以来，城乡规划体系逐步建立并日益完善，城市绿地作为重要城市用地类型在多层级城乡规划体系中日益受到重视和系统性的有效保障。《城乡规划法》明确绿化用地应当作为城市总体规划的强制性内容，城乡规划确定的绿地禁止擅自改变用途；《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》指出控制性详细规划应当包括绿地率指标、各类绿地范围的控制线（绿线）及控制要求；城市绿地系统规划则深化细化了上位规划中的绿地相关指标、空间布局和类型细分。伴随国土空间规划体系建立，作为重要的生态空间要素，城市绿地的用地保障将进一步得到加强。另外，2000年以来，各地涌现出的城市生态保护与建设规划、生态控制线规划、公园体系规划、绿道绿廊系统规划等规划类型，也有效推动了行业发展。上述各类空间规划保障了园林绿化的用地需求、推动了项目的建设实施，成为促进行业发展重要的治理工具。

（五）工程建设管理体系

改革开放以来，城乡建设领域逐步建立完善了工程建设管理体系，项目立项、可行性研究报告、环境影响评价、规划编制评审和审批、设计方案审查、施工图审查、工程造价、工程监理、工程验收等环节均形成较为规范的管理程序，以及相应的招投标、专家咨询评议制度等，并以法律法规、部门规章、政策性文件、标准规范等制度性形式固化下来。我国从八十年代中期逐步建立起了政府建设工程质量监督制度和安全生产管理制度，先后以国务院令的形式印发施行了《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》，各地相继成立了包括城市园林绿化工程建设的质量监督和安全生产管理职能的 相关机构，南京、苏州等城市还成立了园林绿化领域的相应专门机构。近两年来，住建部联合国家市场监管总局发布了《园林绿化工程施工合同示范文本（试行）》，中国风景园林学会发布了园林绿化工程施工的招标资格预审文件、招标文件的示范文本。在上述工程建设管理体系下，城市园林绿化工程建设管理日益规范，极大加强了质量、安全、廉政、生态等各类风险管控能力，成为保障行业发展重要的治理工具。

（六）督察问责制度

改革开放以来，依托城乡规划监督制度的发展建立，行业逐步形成了督察问责制度。原建设部于2002年开始试点城乡规划督察制度，2006年正式实施，并于2008年发布《城乡规划督察员管理暂行办法》，各省也逐步出台了省级城乡规划督察办法，规划层面包括绿地侵蚀占用等问题得到了有效遏制，绿地空间保护在规划编制、审批、实施、管理层面得到了制度性的督察监管保障。

近年来，各级各类巡视、考核、督察、监察等督察问责制度日益完善，随着生态文明理念和城市历史文化保护传承工作落实深入，城市园林绿化资源保护被纳入督察问责清单，如成都桂花巷砍树和广州大规模砍伐城市树木等导致重大社会负面舆论的行业相关事件受到中央层面关注，引发行业重大反响，对各类违反自然规律、城市发展规律和行业发展规律的错误做法起到了极大的震慑作用。督察问责制度客观上成为行业治理中纠偏扶正的重要工具。

（七）执法监察制度

行业的执法监察制度是依托城管执法监察制度发展起来的。改革开放以来，城管执法监察制度的建立大致经历了城建监察、城管监察综合执法、城管执法监察三个阶段的探索发展，城市园林绿化资源保护一直作为执法监察的重要事项。1992年发布的《城建监察规定》确定城建监察的监督、检查和管理对象包括园林绿化，随后各地纷纷成立了城市管理部门，2016年10月住建部正式设立城市监督管理局，2017年出台的《城市管理执法办法》明确指出“城市管理执法的行政处罚权范围，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权”，将《城市绿化条例》《城市市容和环境卫生管理条例》的内容纳入其中。各级城管执法监察制度的建立和逐步完善为城市绿化资源和绿化成果的保护提供了制度性的保障机制，是行业治理在执法方面重要的治理工具。

（八）园林城市创建制度

自1992年公布第一批国家园林城市30年来，共创建国家园林城市384个，生态园林城市19个，各省均开展了省级园林城市创建工作，其部分指标也已纳入各级文明城市、卫生城市、优秀旅游城市、中国人居环境奖等创建示范活动的指标体系。创建活动充分调动了各地推进园林绿化建设的积极性，作为行业发展的“指挥棒”，成为中央政府层面指导各地城市园林绿化建设中最为重要的激励性治理工具。

（九）专业教育体系

改革开放以来，风景园林学科作为行业人才培养的核心学科，在国家住建、教育等相关部门的支持指导下，专业教育获得了空前发展。改革开放初期，仅北京林学院、同济大学、南京林学院等少数高等院校开设相关专业，各校年招生量不过数十人。2011年，“风景园林学”列为一级学科后，学科建设加速发展。2017年北京林业大学风景园林专业进入国家“世界一流学科”建设行列。经过40多年发展，目前全国设有园林本科（或风景园林）专业的院校共278所，设置研究生学位点的高等院校及科研机构数量共有84所，其中学术博士点21个,建立了较为完整的学科体系，培养了大批高水平人才，承担了大量理论和技术研究，客观上推进行业治理体系的正向演进。

（十）国际行业交流交往活动

改革开放以来，行业国际交流交往日益增多，整体呈现出了从引进学习吸收国外理念技术，并开放国内市场为主，向对外输出文化、技术和参与国际市场竞争为主转变。一方面，我国从改革开放初期就开始派遣留学生和访问学者，积极参与和组织IFLA（如2010年我国承办IFLA第47届世界大会）等国际学术交流活动，参评国际奖项，引入国外高水平规划设计、工程建设、设备材料类企业参与规划设计建设工作，主要以学习吸收国外先进经验为主。另一方面，1998年昆明世园会成为行业面向国际发展的重要标志，自此我国开始积极组织承办世园会、园博会、花博会等国际性行业展会，参加国际行业组织并担任领导职务、招收国际留学生和访问学者，参与海外园林绿化规划设计和工程建设项目；再一方面，传统园林文化逐步成为国家对外交往的重要文化名片，以美国纽约大都会艺术博物馆建设“明轩”为标志，至今世界各地的中国传统园林已经超过100座，而北京奥运会、上海世博会、APEC会议等国家对外交流交往活动的会址选择和规划建设均体现了传统园林文化精神，运用了传统园林营建技法，成为中国外交展示的突出亮点。四十年来，各类国际行业交流交往活动作为行业治理的重要举措，既推动了行业技术和理念进步，也为中国园林文化走向世界、开拓国际市场业务、参与国际行业治理创造了条件。

（十一）小结

除上述治理工具外，组织行业重大科研课题、学术交流活动和相关展会、评比达标表彰活动、职业技能培训和竞赛制度，建立和实施行业信息统计年报制度等治理手段均推动了行业治理体系发展，提升了行业治理能力。

综上所述，改革开放以来我国基本形成了以国家政策和行业政策为引领，法律法规体系、规划设计体系和督察监察制度为保障，园林城市创建活动为特色抓手，专业教育体系、专家咨询制度、科研创新体系和技术标准体系等为支撑，国际行业交流交往活动为拓展的多元治理工具体系，有效提升了行业治理能力现代化水平。

五、行业治理体系演进动力、经验和问题

（一）演进动力分析

笔者认为，驱动和影响行业治理体系演进的主要因素如下：

一是市场经济发展和社会主要矛盾变迁。改革开放以来社会主义市场经济体系建立，社会生产力极大发展，社会主要矛盾发生历史性变迁，人民群众对园林绿化的需求空前发展，从根本上推动行业市场的建立和快速扩大，进而推动了多元治理主体的发育和行业治理体系的正向演进。

二是国家治理体系发展演进。改革开放以来社会主义市场经济体制逐步建立和完善，有限、法治、高效、廉洁、服务型等的政府“善治”理念深入人心，特别是国家层面对生态环境治理日益重视，十八大以来生态文明纳入中国特色社会主义事业总体布局，进一步促进行业市场健康发育，促进治理导向日益清晰、治理主体日益多元、治理工具日益丰富，推动行业治理体系正向演进。

三是城市化进程。改革开放以来伴随城市化进程，城市园林绿化一度成为“地方增长主义”背景下增加土地财政收入的形象工具，从改革开放初期至2000年前后，总量不足、质量偏低、侵蚀占用、人才短缺是当时的主要问题。2000年以来，伴随可持续发展、生态文明理念深入人心，城市园林绿化逐渐转变为提升城市环境品质、引人聚产增强城市竞争能力、提升人民群众幸福感的重要手段，规模体量过大、空间布局不妥、活力特色不足、技术理念滞后、铺张浪费过度、市场竞争无序等成为主要问题。针对不同阶段问题的行业治理工具不断涌现，进行校正补差，为行业健康发展保驾护航。

四是社会结构及其文化特征变迁。从改革开放初期相对封闭单一的社会结构及其文化特征，到而今高度开放、日益多元的社会结构及其文化特征，社会治理体系和治理方式不断演进提升，行业治理体系也随之发生了巨大变迁，参与治理的社会主体日益丰富，参与方式日益多元、参与程度不断加深。

（二）取得的经验

改革开放以来行业从“建设管理”到“行业治理”的转变，有力推动了行业发展，以下方面的经验值得关注：

一是治理意识方面，客观上呈现出从政府负责规建管养全流程的“管理”思维，向多元主体、多种工具的“治理”思维的转变，各级行业主管部门在国家治理变革的大背景下创新、发展和运用多种治理工具推进行业治理，极大释放了市场活力，实现了行业繁荣快速发展。

二是治理思路方面，行业在运用政策、标准、规划、教育等治理工具和开展规划建设实践中，客观上响应了城镇化、生态文明、文化强国、对外开放等国家战略，以及相关行业性和区域性战略，促进了行业治理体系的正向演进。

三是顶层谋划方面，各级行业主管部门主导或参与推动了相关宏观政策、法律法规、督察问责和执法监察机制等方面的顶层谋划工作，为行业发展创造了良好的制度环境。

四是治理主体方面，从政府单一主体向社会多元主体参与的“治理”模式转变，客观上基本形成了“上下互动、左右协同、多方参与”的治理格局，极大激发了行业发展动能。

五是治理工具方面，创造性的建立和完善了标准化体系、工程建设管理体系、园林城市创建、专业教育体系、重大科研项目、公园城市理念探索实践等多元类型治理工具，有力推动了行业健康稳定发展。

（三）面临的主要问题

新时代，城市园林绿化行业正在从“辅助地方增长”的发展逻辑，向“高水平民生普惠”“高质量发展助力”“高品质低碳生态”“高品牌文化输出”“高效能协同共治”调整转型。相较于人民群众对城市园林绿化及其所承载的服务供给的需求日趋强烈，多元化、特色化、品质化指向更加凸显，行业治理理念、治理目标、治理体系和治理能力的现代化水平尚有不足。

一是治理思维尚未全面建立。改革开放以来行业治理体系演进呈现出“总体被动、校正后滞、局部性和阶段性主动”的动态渐进特征，“治理”一词至今在行业内仍鲜见讨论，各方主体缺乏对行业治理的总体思考和主动应对。地方行业主管部门尽管在政策、法规、规划、标准方面有诸多“应激性”探索实践，但整体上仍停留在管建设、管养护、管创建、管程序、管安全的“管理”思维层面，尚未建立整体谋划、全面统筹、多方发动的“治理思维”，尚未系统建构治理体系、厘清各方主体参与治理的定位、途径和方式。

二是治理目标和思路尚不清晰。任何行业只有明晰其在国家层面的独特价值，聚焦和服务国家发展战略，方能获得更高层次的发展平台和更大的发展空间，方能凝聚行业各方共识、统筹各方力量，本行业概莫能外。但是，各方治理主体对行业发展目标的讨论仍然集中在某些地方性建设指标层面，对行业发展愿景和目标体系和相应举措谋划不足，特别是缺乏响应国家战略的创新性目标体系和举措谋划。

三是治理体系架构尚不健全。与其他政策性较强行业的治理体系改革以加大放权让利、激发市场活力不同，本行业市场化推进早，发育程度高，在治理架构层面上呈现出了“政府治理能力发挥有限、市场治理引导不足、社会治理发育不够”的特征，如上下级行业主管部门间、主管部门和相关部门间制度性协同关系有待加强，市场各方主体参与行业治理的方式和程度有限，市场治理水平仍然不高，社会各方主体参与治理的积极性尚未被充分激发调动、参与途径不多等。

四是作为关键主体的行业主管部门日渐式微。近二十年来，园林绿化部门在各级政府中日益边缘化，部门地位下降，人员编制持续压缩，普遍成为住建、城管部门的二级机构，缺乏独立的人事、财务、项目审查等权力；大量行业科研机构和事业单位裁撤、转制、缩编；行业发展的基本理念和相关诉求难以上达各级党政的决策领导层，纳入政策体系。另外，不少城市园林绿化的规划、建设、管养职能被多部门切分，或与规划、环境等相关部门的权责划分不清，存在多头管理、协同治理难度较大等问题。

五是治理工具和手段仍然不多。法律法规方面，《城市绿化条例》中罚则条款刚性趋弱，行业发展相关的国家和地方性法律法规体系尚不完善；财政金融方面，行业主管部门除了建设养护资金投放外，缺少多样化的奖补激励政策以调动社会各方力量；技术标准体系方面，团体标准工作刚刚起步，企业标准尚未推广，面向国际的标准化工作仍未起步；政策性规划方面，城乡规划体系下发育形成的各类规划工具，在当前国土空间规划体系建立和城镇建设高质量发展的背景下，仍需不断创新完善。另外，在创建示范和评比达标表彰活动、科研创新体制、科普宣传体制、执法监督制度、专家咨询制度、公众参与制度、统计和政务公开制度等方面也存在治理工具偏少、效用不高等不足。

六、新时代行业治理体系和治理能力建设的建议

基于前述分析，笔者认为，新时代推进行业治理体系和治理能力建设需要把握时代机遇、整体统筹、借势而上，并提出如下建议。

（一） 树立整体统筹、主动作为的治理意识

在国家推进治理体系和治理能力的现代化的宏观背景下，推动行业治理体系建设，首要问题是落实中央城市工作会议精神，宣传和树立“规、建、管”整体性、系统性的城市治理观念，推动各级行业主管部门从“管理”思维转向“系统治理”思维，主动作为、整体统筹、构建宏观综合的治理体系，培育多元主体，丰富完善工具，搭建现代化的行业治理架构，以推动行业治理能力提升，促进行业健康稳定可持续发展。

（二）强化服务国家、凝聚共识的战略视角

基于行业自身特征，新时代行业治理可以聚焦服务新型城镇化、文化强国和对外开放、生态文明和美丽中国、绿色发展与碳达峰碳中和、健康中国等国家治理理念和国家战略，构建行业发展的目标共识。如，围绕新型城镇化，以推广“公园城市”和“生态基础设施体系”理念为切入点，助力城市更新和城镇建设高质量发展；围绕文化强国和对外开放，着力于加强“传统园林文化”的内涵和形象特质的凝练包装，打造中华优秀传统文化的重要名片，推动当代中国城市园林绿化理念和技术走向世界，更高水平参与世界行业治理。

（三）优化三位一体、协调互促的主体架构

通过优化政府治理、完善市场治理、增强社会治理，推进本行业政府、市场、社会三大领域改革创新，构建“三位一体”更加协调的整体性治理架构。

政府治理方面，要进一步完善行业治理的职责定位和监督协调机制，丰富政策工具，在强化政策引导、加强督察监督、完善标准体系、优化创建活动、加强行业管理、加大教育和科研创新支持等方面不断发力，构建“国—省—市—县”多层级紧密协同、相互反馈、更加有为的行业管理部门。

市场治理方面，要继续坚持市场在资源配置中的决定性作用，强化监管体系、激发市场活力、拓展海外市场，完善行业人才评价和执业制度建设，强化工程施工领域的行业市场准入和资格认定、工程招投标和发承包管理、施工人员职业培训和持证上岗、行业工程监理等制度安排，丰富各类市场主体参与行业治理的发声渠道和参与途径，建立健全城市园林绿化的市场治理体系。

社会治理方面，要不断激发行业社会组织活力，完善公众参与机制，鼓励多种方式参与法律法规和行业政策标准制定，将居民参与园林绿化管养运维与城市更新和社区治理结合，作为创新基层社会治理的特色抓手，增强行业学会在团标制定、培训教育、规范市场、平台搭建、对外交流交往等方面能力，构建城市园林绿化共建共保共治共享的新格局。

（四）加强政府主导、部门协同的顶层谋划

机构设置是顶层谋划的首要内容。尽管当前扩充行业管理机构规模，提升行政层级的可能性较小，不过依然可以采取多种方式加强顶层谋划。一是加强政策融入，通过多种途径宣传上达行业发展理念，提升行业在各级党政领导决策层的重视程度，积极谋划将行业相关发展诉求纳入生态文明、历史文化保护传承、国土空间规划、健康中国、城镇化和城市工作等方面的中央政策和地方各级党政的政策体系；二是加强法规建设，既要推进完善行业即有法规和部门规章的完善修订，又要积极谋划将行业相关内容纳入自然资源与规划、历史文化保护、生态环境保护、城管执法等领域的相关法律法规；三是加强协同治理，更加主动与自然资源、生态环境、文化文物、林业相关部门对接，进一步明确权责关系、厘清权利边界，实施重要业务和重点项目共谋共推；四是加强监督考核，主动谋划将行业相关目标指标和重点工作纳入中央和省市本级的党委巡视、人大监督、纪检监察、政绩考核、政府督察、审计监督事项。

（五）完善类型丰富、联合施治的工具体系

有用、适用、好用的治理工具体系是行业治理体系和治理能力的重要组成。笔者建议可以考虑从以下方面丰富和完善行业治理工具体系。

一是优化加强财政金融工具。积极探索通过财政奖补、支出比例优化、发债支持、税收优惠、定额调整等措施，引导下级政府、市场主体、社会各界加强行业投入，推动科研创新，支持推广新理念、新设施、新技术、新材料。

二是完善技术标准体系。不断完善国标行标，加强地方性标准体系建设，加快扩大团体标准的专业覆盖面，逐步推广企业标准，主动对接自然资源和规划、生态环境、城管执法、城市设计、道路交通、安全应急、市政环卫基础设施等相关领域各级各类标准中涉园林绿化内容的衔接协调。

三是强化政策性规划工具。谋划出台全国行业中长期发展规划，引导和支持各级政府编制五年行业发展规划，明确行业发展的指导思想、目标原则、主要任务和重点工程；细化各级国土空间规划体系中绿地保护的规划权责，优化完善城市绿地系统规划的内容要求，与时俱进创新和丰富行业专业规划类型。

四是优化创建示范和评比达标表彰活动。持续优化国省两级园林城市创建评审制度和评价标准，谋划省级园林城市创建全面纳入省级创建示范活动（目前部分省份为省级以下活动），积极谋划将行业有关指标纳入更多相关创建示范活动评价体系，谋划培育有影响力的行业评比达标表彰和创建示范活动，激励和调动行业各方治理主体坚持正确的思想政治和理念技术导向推进城市园林绿化工作。

五是加强科研创新谋划。集行业之力，面向国际、面向未来、面向新型城镇化、文化强国、双碳、历史文化保护传承等国家战略，跨学科跨行业合作，谋划一批行业重点科研方向，争取纳入国家层面重点科研项目；加大科研创新奖励扶持，激励企业和科研院所围绕国家战略需要和国际国内市场需求推进科研创新工作，做好成果转化工作。

六是提升科普宣传能力。聚焦历史文化、艺术审美、自然生态、工程建造等行业特色，动员高校、社团、科研院所等多方力量，支持发展自媒体、图书、影视、会展等多种形式的科普教育宣传工作，引导公众关注，扩大行业影响。

除了上述的治理工具之外，执法监督制度、专家咨询制度、公众参与制度、统计和政务公开制度，以及行业发展评估制度、高等教育和职业教育培训制度、行业智慧和信息化技术体系等的治理工具的探索、建立和完善也是提升行业治理能力的重要方面。