上海、杭州等城市绿化代征地政策调研报告

上海、杭州等城市绿化代征地政策调研报告 孙惠林 周庆生 郭睿 寇宗淼 为全面查清北京市绿化代征地现状情况，分析现行政策存在的问题，并提出相关措施建议，根据国土资源部规划司的有关要求，在相关单位的协助下，北京市国土资源局开展的北京市绿化代征地现状调查及政策研究工作已取得阶段性成果。 为充实完善工作成果，进一步了解国内有关城市绿化代征地现状情况、存在问题、相关政策法规和管理模式，借鉴学习好的经验和做法，北京市国土资源局组织有关人员，于3月20日至27日赴上海、杭州、石家庄开展了调研。 一、调研方法和内容 调研方法主要采用部门座谈和实地调查两种。 调研内容主要是如下几点： 1、城市绿化用地的利用现状和管理情况。 2、城市绿化用地管理的相关政策法规、执行情况、存在问题及未来的工作思路。 3、城市绿化用地在土地利用规划和城市规划编制与实施管理中存在的主要问题及解决思路。 二、基本情况 1、石家庄 调研组于3月20日赴石家庄国土资源局，与该市国土资源局（规划处、地籍处、建设用地中心）、规划局、园林局相关领导和工作人员进行了座谈。 石家庄市从2002年开始通过代征方式实施绿化，其代征绿地问题并不突出，一方面由于建设项目比较少，每年代征绿地量不多；另一方面园林部门在含有代征绿地项目审批中有独立的行政许可，在代征绿地的移交过程中握有主动权。园林局在规划部门确定建设项目和代征地（代征绿地）并核发规划用地许可证后，进行项目绿地率审核，并收取城市配套和节能环保等费用，审核合格并缴纳相关费用之后，建设单位方可取得建设工程许可证。园林局对于城市绿地的独立行政许可权，为园林局在移交接管城市代征绿地的过程中创造了良好的条件。 目前，石家庄市的绿化代征地建设积极有序，当年审批的绿化代征地，园林绿化部门即将之纳入下年绿化建设计划。 城市绿化过程中，在建设用地指标偏紧的地区，也出现过由政府倡导并给予一定资金支持，农民集体自建，以“民建公管”方式建设公园的做法，但是这种方式目前已经不再实行。 2、上海 调研组于3月25日与该市房地局、绿化局相关领导和工作人员进行了座谈。 绿化局在上海城市代征绿地的建设和管理过程中较为主动，主要从三个方面介入：首先，在规划部门划定绿地时，要征询绿化局意见；其次，在项目审批时，园林绿化部门和城市规划部门对绿地（主要是公共绿地）进行联合审批，审批通过，由城市规划部门对项目发证；最后，参与项目验收，园林绿化部门的认可是项目验收的要件之一。 园林绿化部门在建设项目的确定、审批和验收等多个环节介入，对于保障代征绿地的顺利移交和后期管理建设起到了决定作用。此外，由于上海气候适宜，且用地情况较为紧张，城市绿化多以“小绿化”为主，在绿化代征地占新增建设用地指标方面问题并不明显。建设单位代征绿地一般会主动承担代建绿地的工作。 参会的上海有关人员对北京市目前存在的绿化代征地问题提出了项目主体和代征部门分开，不再捆绑实施的建议。 在两规衔接方面，各单位认为应该统一界定绿化用地的概念，在用地分类体系上进行无缝衔接，以保障两规在规模和指标上的统一（上海市国土部门林地统计约30万亩，绿化部门却是约130万亩）。 现场探勘： 闵行区春申塘北侧代征绿地。 3、杭州 调研组于3月27日与该市国土局、园林文物局、规划局相关领导和工作人员进行了座谈。 政府极其重视城市绿化，起到完全主导作用：1982-1998年，每年实施20万㎡绿地。1998年开始，政府对城市绿化更加重视，市财政每年拿出1亿推进城市绿化建设，每年新增100万㎡绿地，到2003年，市财政每年投入增加到2.9亿，年新增500万㎡绿地。 绿化实施主要依靠大工程带动，如湿地公园建设，第一批增加300万㎡绿地，第二批增加390万㎡；无锡保护工程增加6.55万㎡。 也曾有“借地绿化”政策，在2001－2005期间新增3700万㎡绿地，市区两级财政给予补贴（市财政1000元/亩；区财政1000元/亩），鼓励农村在自有集体用地（多数为道路两侧）上进行绿化，目前已不再实施。 在绿地实施中代征的部分数目不多，主要为河道绿化和道路绿化，不缴纳配套费。管理部门为区绿化园林主管部门，市园林文物局进行督促。 含绿化代征的项目必须通过园林绿化主管单位审核，开发商代征并拆迁平整土地后，向区园林绿化部门打报告移交代征地。 城市绿地规划，由城市规划部门和园林绿化部门共同参与确定。土地规划和城市规划衔接方面的问题主要由发改、国土、规划三部门的联席会协调解决。 三、分析和借鉴 经分析，可得出如下认识： 1、许多城市都存在城市规划与土地利用规划衔接问题，其中两个规划分类难以完全衔接和两规建设用地指标有分歧比较突出，问题的产生主要起源于两个规划在编制理念和宗旨方面存在的不一致，应该在这方面进行衔接和互相认同，目前可由明确和统一绿地概念开始。 2、园林绿化部门对代征绿地确定、审批的早期介入以及在验收过程中的独立行政许可，可以使其在代征地移交过程中具有主动权，有利于绿化代征地的实现。 3、绿化代征地政策将随着土地制度的不断完善而逐渐淡出，建设项目将不再捆绑代征用地，目前绿化代征地的问题主要是历史遗留问题，如未移交的绿化代征地如何清理回收，未实现绿化的代征地如何实施绿化。 4、明确城市公共代征绿地的权属，也是保障城市绿化工作顺利实施，保障相关权益人，避免不必要的纷争的一中可行措施，可以考虑对其发土地权属证件。 参加人员： 孙惠林 市国土资源局研究室主任 周庆生 市园林绿化局规划发展处处长 郭 睿 市规划院研究室 寇宗淼 市国土局规划中心 二〇〇八年四月二日