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各省辖市人民政府,省人民政府各部门:
为加快伏牛山旅游业发展,打造伏牛山生态旅游品牌,全面提升我省旅游业的整体形象和市场竞争力,更好地发挥其在建设小康社会、实现中原崛起中的重要作用,特提出如下意见。
一、抓住机遇,尽快把伏牛山培育成全国著名的生态旅游目的地
1.认清形势,增强加快生态旅游发展的紧迫感。“十五”之初,省委、省政府做出大力发展旅游业的决策,尤其是重点实施郑汴洛沿黄“三点一线”旅游发展战略以来,全省上下统一思想认识,加大工作力度,着力做大做强旅游业,取得了突破性进展。2005年全省接待海内外游客超过1亿人次,旅游总收入突破800亿元人民币,各项指标均比“十五”之初翻了一番,旅游业在调整产业结构、增加就业、促进开放、加强精神文明建设中发挥了重要作用。随着我省经济社会持续快速发展,旅游正日益成为新的消费热点,面临着难得的机遇期。但在新的形势下,全国各地旅游业竞相发展,市场竞争日趋激烈,我省旅游业也面临着新的严峻挑战。要在新一轮的旅游市场竞争中保持较快发展态势,我们必须在大力发展文化旅游的基础上,充分发挥生态旅游资源优势,加快开发建设步伐,使生态旅游与“三点一线”文化旅游交相辉映,形成和旅游资源大省地位相匹配的大产业格局。
2.伏牛山生态旅游具备打造一流品牌的条件。伏牛山地处中原腹地,绵延八百余里,是南北气候的过渡带,长江、黄河、淮河的分水岭,北亚热带山地生态环境的标志地,中生代白垩纪恐龙的故乡,兼具“北雄南秀”,旅游资源独具特色,发展生态旅游潜力巨大。“十五”期间,该地区旅游业年均以30%的速度递增。2005年,共接待游客1560万人次,实现旅游总收入40.8亿元,旅游从业人员近10万人,已显示出良好的发展态势。但由于基础设施不完善、体制不顺、机制不活、可进入性差、没有形成整体品牌等因素,伏牛山生态旅游的潜力还远未得到充分发挥。因此,要集中力量加快整体连片综合开发步伐,打造伏牛山生态旅游品牌,使之尽快成为全国著名的生态旅游目的地。
二、伏牛山生态旅游发展的基本思路、原则和目标
3.基本思路。以科学发展观为指导,以改革开放和机制创新为动力,以加快基础设施建设和构建配套服务体系为重点,坚持区域整体规划,统一品牌形象,打造旅游精品,全面提升伏牛山生态旅游的品位和吸引力。
4.主要原则。
--坚持政府主导、市场运作。编制区域旅游规划,加快基础设施建设,整合旅游目的地形象,规范旅游市场秩序,协调各方利益关系,提供优良发展环境,构建公共服务平台。树立永续利用伏牛山资源的理念,以市场为导向,以企业为主体,形成适应现代旅游业发展的新机制。
--坚持区域合作、共同发展。伏牛山生态旅游区域内的洛阳、南阳、平顶山、三门峡、驻马店5市要在充分发挥各自积极性的基础上,建立合作机制,统一宣传促销、统一市场管理、统一品牌形象,促进伏牛山区域旅游共同发展,和南太行山、桐柏—大别山一道,形成河南生态旅游整体优势。
--坚持品牌带动、全面提升。依据伏牛山旅游总体开发规划,把实施品牌带动战略贯穿于伏牛山开发建设的全过程,着力建设品位高、吸引力强、个性突出、优势互补的旅游精品。按照轻重缓急、分步实施的原则,优先发展符合规划、基础较好、知名度较高的核心景区,着力解决基础设施和配套服务等瓶颈问题,全面提升伏牛山生态旅游的品位和档次。--坚持生态保护、可持续发展。按照生态保护优先的原则,加快制定生态、环境、土地保护措施,分类指导、分级开发,确保伏牛山生态系统的完整性、生物多样性和地质遗迹独特性,走资源合理开发和永续利用的可持续发展之路。
5.发展目标。到2010年,力争接待海内外游客3000万人次,实现旅游收入160亿元,吸纳直接就业人员30万人。力争3—5年内,把伏牛山核心景区培育成5A级旅游区,把石人山—白云山—龙峪湾—老界岭—宝天曼—南湾湖生态旅游线培育成国内知名的精品旅游线,使伏牛山成为国内著名的生态旅游目的地、河南旅游产业新的增长极和区域经济发展的重要支柱。
三、加快开发建设步伐,打造生态旅游精品
6.突出特色优势,培育旅游精品。按照“区域联动、优势互补、资源共享”的原则,依托“山、水、林、汤、龙”五大特色旅游资源,集中力量加快建设白云山、石人山、宝天曼、恐龙蛋化石群等重点项目。以白云山、老界岭、龙峪湾和石人山、鲁山温泉群为主体,突出生态观光、温泉度假、山地避暑、健身休闲优势,建设国家级旅游度假区,努力打造中国山地度假知名品牌;以宝天曼、恐龙蛋化石群等为重点,突出原始生态、科学考察、野营探险优势,积极申报世界地质公园,培育世界级旅游产品;以南湾湖为核心,连接桐柏山、鸡公山、岈山和红色旅游区,突出豫风楚韵、诗画山水优势,打造中国中部旅游休闲胜地。充分利用水资源优势,积极发展南水北调探源和水上旅游娱乐项目。推出漂流、滑雪、山地运动等满足不同游客需求的特色旅游产品。鼓励资源丰富的旅游区申报国家重点风景名胜区,争取列入世界自然遗产名录。
7.加快旅游环线建设,构建旅游快速通道。积极实施伏牛山旅游交通规划,力争5年内完成伏牛山旅游交通网络建设。今明两年重点建设连接白云山、石人山、宝天曼等核心景区的交通环线;打通石人山南麓-马市坪-乔端-宝天曼的旅游交通通道;建设以白河为结点的三个旅游小环线,打通白河分别通往太平镇、乔端、湍源的旅游交通道路。加快环线至主要景区的连接线建设,积极支持开通景区间旅游公交。优先建设郑州—石人山—西峡高速公路。进一步完善洛阳、南阳机场配套设施,积极开辟主要客源地的直线航班。增加宁西铁路运力,争取开通直达旅游列车,建立高效、快捷、安全、舒适的旅游交通体系。
8.完善旅游配套设施,改善旅游接待条件。以创建“中国优秀旅游县”和“特色旅游城镇”为抓手,把西峡、栾川、嵩县、鲁山、内乡等县县城建成伏牛山旅游集散中心,把白河-车村、尧山-赵村、太平镇、七里坪等建成新兴综合服务中心,建设一批设施完善、功能齐全、特色鲜明的旅游城镇。加快住宿餐饮设施建设,提高接待服务水平,建设一批特色鲜明的旅游度假饭店。重点完善与景区(点)配套的旅游步道、码头、停车场、环卫(旅游厕所、垃圾和污水处理等)、供电、通讯、消防、安全防护等基础设施,加快完善接待中心、信息查询、医疗救助、卫生检疫、文化娱乐等配套服务设施,进一步改善接待条件。
9.拉长旅游产业链条,促进山区农民增收。把特色种植和旅游有机结合起来,积极引导当地农民种植、生产、加工、销售土特产品、工艺品、纪念品等系列旅游商品,规划建设旅游购物中心或旅游商品市场,增加伏牛山区农产品的转化能力和附加值。充分利用地方原生餐饮资源,积极研发地方特色生态餐饮系列,开发“绿色食品”,营造“绿色用餐环境”,引导游客进行“绿色消费”。鼓励建设家庭宾馆,加强规划,规范管理,建立质量等级评定制度,提升家庭宾馆的档次和水平。在旅游村镇、景区(点)周围和公路主干道两旁积极推广特色民居。通过旅游发展,促进社会主义新农村建设。
10.强化生态意识,严格生态保护。正确处理旅游开发和生态保护的关系,加大生态和资源保护力度。区域内项目建设不得降低或破坏景观质量,在核心景区(点)内不得建设永久性的餐饮接待设施。禁止在景区(点)从事污染环境、破坏景观和生态的生产经营活动,严禁开石采矿、挖河取沙和伐木,对污染企业要进行关、停、拆、迁,防止工业污染和人为破坏环境。对于局部植被退化和水土流失等造成生态破坏和环境污染的,必须限期恢复。规划建设中的交通、环卫等基础设施和住宿、餐饮等配套服务设施及交通车辆要符合生态和环保要求。景区(点)内所有项目必须配套建设环卫设施,3-5年内旅游城镇和重点景区都要建设完善的污水和污染物处理设施。要采取有效措施,保证生态、环保资金投入。旅游、环保、林业、水利、建设、国土资源等部门要建立定期巡查制度,加大执法力度,确保生态环境不受破坏和影响。
四、统一品牌,树立伏牛山生态旅游整体形象
11.突出主题形象,积极开拓市场。策划举办在国内外有影响的大型活动,树立“生态伏牛、休闲胜地”旅游主题形象,打造世界人与自然生物圈、世界地质公园、中国山地度假三大品牌。在继续巩固省内客源市场的基础上,重点扩大武汉城市圈、西安城市圈等周边市场,积极开拓环渤海地区、长江三角洲、珠江三角洲等远程市场。促进伏牛山生态旅游与“三点一线”文化旅游融合对接,积极开拓高端和海外市场。
12.创新宣传手段和方式,增强促销的针对性、实效性。在宣传方式上,要坚持整体推介、捆绑促销,抓紧制作伏牛山旅游形象片、导游图、招贴画和产品画册。伏牛山旅游区所有景区(点)都要冠以“伏牛山××景区”,每年要拿出门票收入的一定比例集中用于伏牛山整体形象推介。在宣传手段上,要充分运用电视、报纸、影视、广播、网络等多种媒体,加大宣传力度。省内主要媒体要在重点版块、热点时段经常性、系列化地宣传伏牛山旅游。在宣传渠道上,要分期分批邀请国内外知名媒体记者、大旅行商实地考察和采访;在主要客源地建立办事机构或代理点,开辟直接宣传的渠道;充分发挥旅行社的中介作用,鼓励制定对旅行社和旅游专列的奖励政策。
五、强化管理,提升服务水平
13.严格实施旅游规划。伏牛山所在市、县和景区(点)要依据《伏牛山旅游总体开发规划》,制定实施区域规划和景区(点)专项规划。未纳入《伏牛山旅游总体开发规划》,又具有资源禀赋的地区,要尽快编制区域规划,实现与总体规划的有机衔接。对隶属不同行政区域的景区,要相互衔接,统一规划,统一开发。没有规划或未经批准的,一律不得开发。建立严格的规划执行、监督、检查制度,确保规划的权威性和严肃性。严禁盲目开发和低水平重复建设。新建、改建、扩建旅游建设项目,必须严格执行环境影响评价和“三同时”制度,并经当地旅游和相关行政主管部门审核后,按规定程序核准或备案,需要征地的依法办理用地手续。
14.发展无障碍旅游。积极推进区域合作,实现资源、品牌、信息共享。打破行政区域界限,降低旅游门槛,推行“一票通”和联票制。构建统一的伏牛山旅游标识体系,2年内完成通往核心景区的交通和景区标识建设。建立伏牛山旅游信息化平台,有效整合各旅游要素信息,进行统一营销和服务。加大旅游市场综合整治力度,加快推进伏牛山旅游诚信体系建设,设立统一的投诉电话,提高旅游服务监管水平,逐步形成统一的旅游市场体系。建立伏牛山旅游协会和专业分会,完善行业自律机制,制定实施各类统一的服务规范和质量标准,打造伏牛山旅游服务品牌。
15.加快旅游人才的引进和培养。积极引进旅游人才,通过较高的报酬和良好的工作条件吸引有经验的旅游经营管理人员,以弹性工作方式聘请一批懂营销、会策划、善创意的高层次专业人才。加强旅游职业教育和从业人员培训,建立健全持证上岗和岗位培训制度。注重对旅游饭店、家庭宾馆从业人员的培训提高,通过技能比武、服务竞赛等多种形式,提高其接待服务水平。探索建立科学合理的导游员、讲解员管理、培训和使用机制,培养一支高素质的导游员、讲解员队伍。
16.加强旅游安全管理。强化“安全第一”意识,层层建立和落实旅游安全责任制。加强对索道、蹦极等特种设备和天梯、防护栏等各类设施的日常维护和保护,加强水上旅游区的除险和防护工作,在野生动物经常出没的路段设立警示标志,严防森林火灾和地质灾害。实行游客容量控制,做好峰值管理和空间分流工作。建立统一的旅游安全预报、突发事件预警和应急救援机制,重点做好旅游高峰期和重点景区社会治安、交通疏导、健康保障和紧急救援工作,增强处置各类突发事件的能力,确保旅游者人身、财产安全。
六、推进改革改制,增强发展活力
17.强力推进景区(点)管理体制改革。按照“统一管理、行业指导、企业运作”的原则,探索建立富有活力的管理体制和运行机制。在资源集中的区域和规模较大的景区按照精简、效能的原则,设置综合管理机构,代表政府统一行使管理职能;对隶属不同行政区域的景区,鼓励以股份制形式组建公司或成立联合开发委员会,推进景区共同发展。加快推进景区(点)所有权、经营权和管理权分离,结合事业单位改革,剥离景区(点)事业单位的经营职能,实现景区经营企业化、运作市场化、管理属地化。加强对企业参与景区开发建设的监管,严格开发实力、开发理念等准入条件,建立健全无绩效退出机制和环保责任追究制度。完善景区区域治理结构,协调处理好景区(点)开发建设中不同利益主体的关系。
18.广泛吸引外资和民营资本参与伏牛山旅游开发建设。以市场为导向,以资本为纽带,鼓励和支持跨部门、跨行业、跨所有制组建旅游集团,搭建融资平台,增强综合竞争力。建立健全伏牛山旅游项目库,重点策划、包装一批优势旅游项目,吸引知名大企业、大财团参与伏牛山旅游资源的综合开发和经营管理。大力引导非公有制经济进入旅游产业,在项目审批、资质认定、投资融资、财政税收等方面享受同等待遇,不断提高旅游产业非公有制经济的比重。
七、加大支持力度,创造发展条件
19.发挥好政府资金的引导作用。“十一五”期间,省财政每年安排一定数量的资金用于伏牛山生态旅游开发建设,支持重点项目基础设施和信息网络建设。伏牛山区域内各级政府也要加大对旅游基础设施建设和宣传促销的资金投入。要切实保证政府资金的相对集中使用,提高资金使用效益。要利用以奖代补、财政贴息等不同形式,发挥政府资金的引导作用。各项目单位要依照批准的建设内容和下达的投资计划抓紧建设,对于资金到位快、落实好的项目,省政府将优先支持。旅游、发展改革、财政、审计等相关部门要切实加强对项目和政府资金的监督管理,确保专款专用,防止截留、挪用。
20.加大政策支持力度。伏牛山区域内天然林保护和林业重点工程建设、农业综合开发、农村能源、农村公路、扶贫开发、水利水电、以工代赈、环境保护等资金的安排使用,应尽可能与旅游发展结合起来。全面清理阻碍伏牛山旅游业发展的规章制度,坚决杜绝乱摊派、乱收费、乱检查、乱评比,为伏牛山旅游发展创造良好条件。
八、加强领导,形成发展合力
21.加强对伏牛山生态旅游工作的领导。省政府建立伏牛山生态旅游开发建设联席会议制度,由分管副省长牵头,相关部门和市、县负责同志参加,负责伏牛山生态旅游开发建设的指导和协调工作。伏牛山区域内各级政府要高度重视伏牛山生态旅游开发建设工作,将其纳入重要议事日程,建立定期议事协调制度、目标管理制度、绩效考核机制、督办问责制度,推动伏牛山生态旅游发展。
22.形成伏牛山生态旅游发展的整体合力。各有关部门和市、县要充分认识旅游业在伏牛山区经济社会发展中的重要地位,充分发挥职能,相互配合、相互支持,形成发展合力。各级旅游行政主管部门要切实担负起伏牛山旅游的综合协调和日常管理职能。发展改革部门要把伏牛山旅游基础设施纳入国民经济和社会发展规划,积极推进旅游重点项目建设。交通部门要优先发展伏牛山旅游交通,建设快捷的旅游交通网。财政、税务、工商、建设、林业、水利、国土资源、文化、宗教、环保等部门要制定支持伏牛山生态旅游发展的配套措施。
23.狠抓工作落实。洛阳、南阳、平顶山、三门峡、驻马店5市和信阳市政府要按照省政府统一部署,结合本地实际,尽快制定和完善工作方案,分解细化工作责任,切实落实各项工作任务。伏牛山区域内各县和重点景区要制定具体实施方案,创造性地抓好各项工作的落实,推动伏牛山生态旅游更快更好地发展。
河南省人民政府
二○○六年七月三十一日
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